科学立法是依法治国方针的重要内容。科学性是立法的四个基本属性之一。立法的科学性，就是能够使立法具有客观性与合理性的所有事实和要素。而科技界建制化参与立法是提高立法科学性的重要途径。从一些发达国家的立法经验看,为保证立法的科学性，科技界的建制化参与已成趋势。从我国立法实践看，虽然在法律起草、论证、审议等环节有专家参与立法的一些制度安排，但科技界在其中发挥的作用明显不足。针对此问题，本文在调研我国当前立法实践的基础上，借鉴相关国际经验，提出加强科技界建制化参与立法、推进科学立法的政策建议。
一、科技界建制化参与立法的国际经验
科技界建制化参与立法不是一个法律概念，在本文中意指科学家参与立法有切实的制度保障，即有可靠的规则、机制和实操细则。具体而言，参与者多以科技组织成员的身份参与，而非仅以个体身份参与；参与途径是稳定多样的，而非零散随机的；参与具有一定的主动性，而非纯粹被动受邀。
考察一些发达国家的实践，可知其科技界建制化参与立法的途径主要包括三种。一是搭建立法机构与科技界的建制化沟通平台,包括以议员和科学家为成员的协会或俱乐部等非正式组织以及供议员和科学家交流思想的制度化论坛；二是通过议会内设机构或委托外部机构开展立法相关的科技评估；三是公开征集或邀请科学家或科技组织参加立法听证，就相关问题提供科学证据。议会与科技界广泛而深刻的互动，将议会对社会利益最大化的追求与科技界对真理的追求较好地结合在一起，从而保证了立法的科学性和公正性。
二、当前我国保障立法科学性方面存在的主要问题
1、立法过程的科技论证与支撑不足
科学技术的发展使得技术规则在现代法律构成中所占的比重越来越大，法律的数字化、指标化和标准化也日渐显著。法律中涉及的监管标准、客观指标和数据的合理性、客观性和可靠性都需要科学技术知识给予基本的支撑。科学技术的发展还直接拓展了新的立法领域, 导致涉及大量科技专业知识的立法日益增多。这些法律的制定都需要科技专业知识的充分支撑。
相对于法律中越来越多的科技要素，我国立法过程中还存在科技论证不足、科学争议较多、科技支撑不够的现象。例如在修订《食品安全法》时，对于要禁止使用高毒农药是有共识的，但对现阶段能否禁用、何时能够禁用存在争议而无法列入法中。又如《大气污染防治法》出台后，出现了二氧化碳是否属于温室气体、大气温度改变算不算大气污染等科学争议。由于不能达成共识，法律难以明确规定。再如关于环境损害赔偿及生态补偿的相关标准和计量缺乏科学支撑，以致多部环境保护法律曾简单采用了罚款上限的规定，虽然现在采用了损失倍数的罚款方式，却无法提供科学且可操作的计算规则，使得这种制度形同虚设。
科技对立法的有效支撑是实现科技与法治高效融合的必要前提。美国的《清洁水法》就是科技与法治有效融合制定良法的一个范例。该法实施近50年来，对于美国的水污染防治取得了明显效果。其核心内容是采用污染控制技术为基础的排放限值和水质标准相结合的排污许可证制度，并随着科技的发展不断调整相关技术标准、治理工具和执法监测指标，最终实现科技支撑立法，规范排污行为。
2、立法对科技迅速发展的挑战应对不足
科学技术是一柄双刃剑，在促进社会财富增长和文明程度提高的同时，也可能因为滥用、误用而造成惨痛的灾难和损失，对社会安全和伦理构成严峻挑战。例如，遗传工程等生物技术可能被别有用心的犯罪分子用来操纵生命过程，甚至用来影响人类行为。再如当代信息技术的发展和应用对信息安全和隐私保护形成严重威胁。
立法活动固有的程序要求使得其周期和效率远低于科技发展的速度。及时有效地应对新科技的法律挑战，迫切需要立法机关与科技界开展及时、深入、建制化的合作，以便既能促进科技发展，又可防范科技风险。更一般而言，当代科学技术发展具有高度专业性、复杂性、不确定性和对社会生活的广泛渗透性，而立法者专业背景相对单一，使得立法机关难以准确理解科技对法律的影响，故迫切需要科学家和科技界的共同参与。与美国、欧盟相比，我国在生物、信息等新兴科技领域的立法还有很大的提升空间。在生物技术领域，我国的相关立法明显滞后，例如干细胞技术的应用严重失范，基因资源亟待立法保护。在信息技术领域，事关个人信息保护的专门立法至今仍付诸阙如，当前的法律还无法应对物联网、人工智能、大数据等前沿科技领域的深层次挑战。
3、科技界建制化参与立法的制度保障不足
我国某些立法活动虽有科学家参加，但从总体来看，立法机关缺乏高效获取科技支撑的常态化机制，而科技界建制化参与立法没有制度保障。当前科技界参与立法主要呈现出个体性、零散性和被动性等特征。
参与身份的个体性和非组织化。专家参与立法多以个人身份参与，以一己之力投入。个人参与和组织化参与的根本区别在于整合科学共识的程度不同，能够承担的责任也相应不同。专家个人由于学识、眼界及立场所限，虽能提出专业建议却可能存在很大个体差异和分歧，以致立法机关难于判断整合；而组织化参与更有利于对个体科学家的建议做出综合集成，形成共识性意见。专家对其个人建议一般不承担相应责任；而组织化的专业建议则是以共同体的声誉为代价承担相应的责任。所以相比而言，组织化参与提出的建议更有价值，而专家个人意见得到采纳和重视的可能性较低。况且，对专家个人来说，如无组织的激励和制度、资源保障，个人参与就会缺乏持久性和连续性。近年来一些地方成立的立法研究机构或基地，初步呈现出地方人大与法学院校组织型合作的趋势，为科技界有组织地参与立法做了有益的尝试。
参与形式的零散性和有限性。受个人专业所限，专家参与立法活动往往仅限于某个阶段而非全过程，所提供的专业意见也常常只及于某个方面而非整体。专家参与的零散性和碎片化难以实现为立法的客观性、合理性提供必要科学证据之目的。此外，与法学家相比，科学家参与立法的比例非常低，参与立法的形式也十分有限。参与形式的有限性决定了科学家参与的机会更少，建制化参与的途径更匮乏。
参与者地位的被动性。在专家遴选和议程设置环节，科技界参与立法仍受制于立法或决策机关的意志。专家仅在受邀请的情况下才有机会参与立法机关召开的座谈会、论证会等立法活动；讨论、论证的范围一般仅限于立法机关事先确定的议题。这样的论证极有可能异化为对立法机关已设定的立法内容进行“合法合理”性论证。
三、关于加强我国科技界建制化参与立法的建议
由于科技界建制化参与立法的程度与立法过程的科技论证水平、立法对科技挑战的应对能力密切相关。下文借鉴发达国家的经验，结合我国实际情况，提出我国科技界建制化参与立法的若干建议。
1、完善立法程序，为科技界建制化参与立法提供制度保障
为推进科学立法，提高立法质量，对涉及重要科技问题法律案的审议，应通过完善立法程序，建立相关制度吸引科研机构、科技社团组织的科学家群体包括持不同观点的科学家参加立法全过程，以帮助立法者全面认识科技的影响，从而做出合理的立法决策。完善立法程序的具体建议如下：
（1）加强科研机构对有关立法准备阶段的参与。对于立法规划和年度立法计划的制定，应平衡好计划性和灵活性的关系，使得虽未纳入立法规划，但涉及科技因素且有一定紧迫性的法律提案能够及时列入年度立法计划。对于涉及科技问题的立法，应在起草阶段就有针对性地征求科技界的意见；
（2）加强科技界对有关立法论证阶段的参与，吸纳科技界深入参与涉及科技因素的立法论证活动。具体措施包括：
其一，吸纳科技界参与有关立法的论证咨询。《立法法》规定了座谈会、论证会、听证会等立法咨询形式。十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过的《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》也规定，法律草案起草和审议修改过程中涉及重大利益调整事项的，可以邀请相关人员参与论证会、听证会、委托研究、咨询等论证咨询活动。本文建议对涉及科技因素的重大利益调整事项，应吸纳相关科研机构或科技团体参与论证咨询。与论证会、座谈会相比，听证会是立法审议阶段较少采用的论证咨询方式。而科技问题固有的新颖性、复杂性特点，导致涉及科技因素的重大利益调整事项往往存在一定争议，更需要通过立法听证程序辨别、采信科学证据，从而保证立法的科学性、客观性。因此，本文建议对涉及科技因素的重大利益调整事项，应在专门委员会审议阶段增加立法听证的运用，吸纳科学家参与听证。
其二，委托科研机构承担重要立法事项的科技问题评估。上述工作规范还规定，对于争议较大的重要立法事项，全国人大常委会法制工作委员会可以采用定向委托、招标等方式委托第三方开展评估。本文建议基于这一工作规范，建立立法相关的科技评估制度，即对于涉及科技因素的重要立法事项，应通过定向委托、招标等方式，选择相关科研机构、科技社团或智库开展科技评估，为立法机关提供高质量、独立公正的立法科技评估和科技论证服务。本文还建议，全国人大常委会法制工作委员会除了设立服务于当前立法计划的科技评估项目以外，还应就前沿科技发展对法律、政策的影响，设立前瞻性评估项目，从而发现立法需求，为未来的立法规划做准备。
2、建立立法机关与科技界的制度化交流平台，克服信息不对称
立法机关与科技界的深入交流是认识科技对法律影响的重要途径，二者之间应建立制度化的交流平台和机制。具体建议包括：
（1）全国人大应加强与科技界的交流，具体方式包括与科学院、工程院等国立科研机构建立战略伙伴关系，共同设立立法研究基地，定期共同举办论坛或研讨会，邀请知名科学家报告最新科技进展对法律与政策的影响，人大常委与著名科学家结对子等；
（2）充分发挥全国政协科技界别、科协界别委员在立法中的作用，促进其与立法机关的交流；
（3）激励科技界主动开展科技与法律相互关系研究，提出立法建议。
通过上述制度化、常规化的双向交流，既可提高立法机关对科技发展的经济社会影响的认知，也可促使科技界了解立法对科学技术的需求，从而为科学立法提供有力的支撑。
原文发表于《科学学研究》2019年第2期
